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IL PRINCIPIO MAGGIORITARIO NELLE DEMOCRAZIE OCCIDENTALI Stampa E-mail
IL PRINCIPIO MAGGIORITARIO
NELLE DEMOCRAZIE OCCIDENTALI

Conferenza di Damiano Nocilla


Trieste, 25 ottobre 1996
 
 
 
Ringrazio il presidente del Circolo per avermi invitato a Trieste, cui sono legato da un sentimento di struggente melanconia, poiché mi ricorda gli anni della mia gioventù, quando venni a fare il concorso per assistente ordinario e successivamente per svolgere le funzioni di professore incaricato alla Facoltà di giurisprudenza.
Il titolo della nostra conversazione è “Il principio maggioritario nelle principali democrazie occidentali”. La sua vastità, testimoniata da un’amplissima bibliografia che si è andata accrescendo negli ultimi anni, insieme all’indubbia complessità dell’argomento, che non consente di sviscerare tutti gli aspetti del problema nel breve ambito di una relazione, mi costringono a limitare la trattazione all’essenziale, anche a costo di dedicare solo fugaci accenni a temi che meriterebbero ben altro approfondimento. Però, prima di addentrarmi nell’argomento, intendo fissare alcuni limiti ai quali ho deciso di attenermi, in modo da conferire all’esposizione una certa linearità, evitando il rischio, sempre presente quando si affrontano tematiche tanto vaste e affascinanti, di disperdere il discorso in una serie di argomenti collaterali.
Il primo limite è di ordine teorico e più che un limite è un’avvertenza. Il noto brocardo latino “ubi societas, ibi ius” avverte infatti che tra norme giuridiche e realtà sociale vi è una continua interazione. Occorre dunque fare riferimento non solo alle disposizioni formali dei testi di legge o delle costituzioni, ma anche al modo in cui, nella prassi, funzionano gli istituti. Già Machiavelli e Guicciardini nel XVI secolo, mettevano in guardia i loro concittadini di Firenze dal pericolo di affidare tutte le proprie speranze di riscatto politico ad operazioni di “ingegneria costituzionale”. Il rischio di progettare “repubbliche immaginarie” prendendo per modello paesi o esperienze storiche i cui modelli costituzionali non sono riproducibili “sic et simpliciter” in contesti diversi si ripresenta infatti ciclicamente nella storia. E così quando gli studiosi di diritto costituzionale ci delineano degli schemi e dei modelli che sembrano funzionare molto bene, un prudente realismo politico deve sempre spingerci a considerare che quegli schemi e quei modelli astratti dovranno essere calati nella viva esperienza di un corpo sociale, che, a quelle disposizioni, potrà reagire in modo assolutamente imprevedibile. C’è una frase molto bella che ho ritrovato sia nelle opere del mio maestro Vezio Crisafulli, sia, soprattutto, nelle opere di Iemolo. Dice: “Attenzione, la migliore delle costituzioni del mondo non vale a salvare un popolo dagli errori della sua classe politica”. Una sorta, dunque, di avvertenza preliminare.
In secondo luogo nell’esposizione io non farò riferimento a tutte le democrazie occidentali, ma, e per giunta superficialmente, solo a quelle più note: Stati Uniti d’America, Francia, Gran Bretagna, Germania e, marginalmente, Spagna. Del resto si tratta di paesi con i quali l’Italia presenta maggiori analogie, sia dal punto di vista giuridico che da quello politico sociale. Anche i più accreditati manuali di diritto costituzionale comparato infatti prendono generalmente in considerazione proprio l’ordinamento di questi stati. E infine, per quanto riguarda la situazione italiana, intendo esaminarla, dopo l’analisi comparata, dapprima sotto il profilo delle difficoltà che il nostro paese ha incontrato nell’applicazione del sistema maggioritario, difficoltà che possono essere ricondotte a motivazioni di natura costituzionale, politica e sociologica e successivamente, alla luce del bel saggio di Mario Patrono, Maggioritario in erba: legge elettorale e sistema politico nell’Italia che (non) cambia, esaminerò alcuni possibili rimedi, astenendomi naturalmente, per rispetto della posizione che rivesto, dal prendere posizione su argomenti che sono, oggi più che mai, al centro del dibattito politico.
Parlavamo del principio maggioritario nelle principali democrazie occidentali. Siamo di fronte a due concetti ambivalenti, che è possibile intendere secondo diversi significati, a seconda dell’angolo visuale da cui ci si pone: il concetto di democrazia e il concetto di principio maggioritario. Per questo vorrei premettere alcune brevi considerazioni per chiarire sul piano teorico i termini della questione, senza alcuna pretesa di esaustività, iniziando dal concetto di democrazia.
Certamente in questa sede non è proponibile una definizione di democrazia, né un’elencazione delle condizioni necessarie e sufficienti affinché un certo paese possa dirsi governato secondo principi democratici. Perché? Perché ciò equivarrebbe in definitiva a esporre una propria visione di natura ideologica che, secondo un’acuta intuizione di Georges Bourdeau, grande politologo francese, implica una propria concezione dell’uomo e del mondo. Diceva infatti Bourdeau: “Concepire la democrazia implica concepire l’uomo”. Vi faccio un esempio. Leggevo di recente, in uno scritto di un acuto costituzionalista, Giuseppe Ugo Rescigno, che la condizione necessaria, anche se non sufficiente – come avvertiva prudentemente lo stesso Rescigno – perché si abbia democrazia è il suffragio universale.
Attenzione, però: questa scelta dell’universalità del suffragio per definire la democrazia implica una scelta ideologica. Lo stato liberale, per esempio, come lo stato prefascista, non è una democrazia, mentre lo è – se non si chiedono altre condizioni – la vecchia Unione Sovietica. Vedete, perciò, come è facile passare da quella che può essere un’apparente definizione neutrale a una scelta di tipo ideologico.
Quindi vorrei piuttosto partire dai due principali filoni ideologici lungo i quali, a mio avviso, si svolge l’idea di democrazia, filoni che, come vedremo nel corso della nostra conversazione, si riflettono anche sull’interpretazione che noi vogliamo dare del principio maggioritario.
Una prima corrente di pensiero è quella secondo cui la democrazia presuppone che tutto il potere spetti al popolo. È la famosa vecchia frase di Lincoln: “Government of the people, by the people, for the people”. Questa espressione che tra l’altro aveva degli antecedenti in alcuni pensatori francesi, implica che ci sia democrazia quando c’è coincidenza fra governati e governanti e dunque quando sono i cittadini i soli giudici dei propri interessi. Ragionando astrattamente, questo tipo di democrazia presuppone l’unicità del potere: il potere, ossia, è la sovranità, è qualcosa di unico che spetta a un unico soggetto, che corrisponde al popolo. È questa la concezione di Jean Jacques Rousseau e, in tempi a noi più vicini, di Karl Schmitt, quando quest’ultimo scrive dell’immanenza nel popolo del potere costituente.
Questo tipo di democrazia si realizza, o si dovrebbe realizzare, soltanto con la democrazia diretta, in cui le varie questioni sono decise direttamente dai cittadini.
Era questo appunto il significato del termine “democrazia” nel mondo antico. Nella polis greca o nella repubblica romana infatti il cittadino non aveva altro diritto che quello di partecipare alla vita politica dello stato. Sotto questo profilo la democrazia antica era assai avanzata, poiché attribuiva alla collettività un rilevante potere di direzione e di controllo sull’operato degli organi di governo, continuamente revocabili dall’assemblea della polis. D’altra parte però i diritti di un cittadino greco o romano si esaurivano completamente nella possibilità di partecipare alla determinazione dell’indirizzo politico dello stato, ossia in quei diritti che Jellinek, in seguito, avrebbe definito “iura activae civitatis”. Contro la volontà dello stato, che pure aveva contribuito a formare, il cittadino greco o romano era invece completamente indifeso.
Ma è evidente che questo ragionamento può condurre a uno sbocco inevitabile, ovvero a quello che Talmon, in un famoso libro, ha definito democrazia totalitaria: di fronte alla volontà del popolo, nulla è garantito. E proprio questo, in fondo, è il problema che ha in un certo senso tormentato i padri fondatori della costituzione americana. E poi Tocqueville, Mill e altri.
A questa idea si contrappone un’idea diversa, quella che potremmo chiamare la concezione di Montesquieu, che si compendia nel famoso passo per cui “è esperienza eterna che ogni uomo che abbia il potere sia portato ad abusarne”. Occorre perciò, scriveva Montesquieu, “che egli incontri dei limiti. Perché non si possa abusare del potere bisogna che per l’ordine delle cose il potere fermi il potere”. Quindi democrazia, secondo questa concezione, è soprattutto garanzia contro l’oppressione e si risolve in una serie di limiti reciproci fra i vari poteri e nella sanzione dei diritti del cittadino.
Nell’età della Restaurazione la concezione di Montesquieu viene ripresa da un altro illustre pensatore francese, Benjamin Constant, il quale, contrapponendo la libertà degli antichi a quella dei moderni, mette in evidenza la maggiore tutela che quest’ultima offre ai diritti degli individui e dei corpi intermedi, evidenziando il ruolo fondamentale che il Cristianesimo ha assolto nel determinare il superamento di una concezione etico-politica nella quale l’uomo non aveva valore se non in quanto cittadino. Su questa stessa linea un grande costituzionalista italiano, Carlo Esposito, ha osservato che in democrazia l’essenziale non è che il popolo abbia tutto il potere, bensì che nessuno abbia tutto il potere.
A prima vista queste due concezioni della democrazia si contrappongono radicalmente. E in effetti, nel corso dei secoli, si sono contrapposte radicalmente e anche sanguinosamente: basterebbe ricordare le lotte politiche nella Francia rivoluzionaria. Ma esse hanno finito per ispirare istituti e norme diverse che nel corso del tempo si sono andate stratificando nei vari sistemi istituzionali dei diversi paesi.
Quindi, se noi guardiamo le costituzioni vigenti, vediamo che esse si svolgono per alcuni versi secondo la logica della democrazia totalitaria e per altri secondo la logica garantista. Olivier Duhamel scrive che “una costituzione non può essere che democratica e liberale. Democratica perché ammette necessariamente, che il potere viene dal popolo, liberale perché organizza necessariamente la divisione dei poteri e la protezione dei diritti”. Non è un caso che una delle interpretazioni più accreditate della nostra Costituzione sostenga che in essa si trovano sia istituti ispirati dal principio liberale che istituti ispirati dal principio democratico.
Ed ecco che, quasi senza accorgercene, ci imbattiamo nel secondo pilastro concettuale della nostra conversazione: il principio di maggioranza.
Esso si presenta sotto almeno due forme: o come principio assoluto e illimitato, per cui la maggioranza conta per tutti e la minoranza per nessuno (e guardate come questo principio si collega a quell’idea di unicità del potere: se il potere è unico, ed è il potere esercitato dal popolo, la maggioranza del popolo esercita tutto il potere e non esistono contropoteri); oppure come principio temperato e limitato, per cui la maggioranza prevale sulla minoranza, ma nel rispetto di quest’ultima (e guardate qui come, invece, questa idea presupponga che il potere non sia unico, ma possa essere condiviso tra maggioranza e minoranza, tra gruppi fra loro anche in antitesi).
Il principio maggioritario assoluto implica che la maggioranza prenda tutto e che la minoranza perda tutto, il che consentirebbe alla maggioranza di ridurre la minoranza all’impotenza. Del resto nel principio maggioritario assoluto la minoranza non è che un elemento transeunte, destinato a rifluire nella maggioranza dopo aver constatato la propria inferiorità. Rousseau su questo punto è stato molto chiaro: dopo che la volontà generale si è espressa “democraticamente” nella forma della volontà della maggioranza, nessun dissenso è ammesso. La vera libertà sembra allora consistere solo nella possibilità che in futuro la maggioranza cambi opinione, facendo emergere una diversa determinazione della volontà generale. Ma quanto è ragionevole che questo possa accadere se non esiste un’opposizione organizzata? Verosimilmente le proposte di modificare l’indirizzo politico non riuscirebbero neppure ad essere messe all’ordine del giorno dell’assemblea e la rottura rivoluzionaria finirebbe per essere l’unica strada per ottenere un cambiamento di governo.
Per questo è forse possibile affermare che la prova più certa per giudicare se un paese è veramente libero è il quantum di sicurezza di cui godono le minoranze. Scriveva Guglielmo Ferrero: “che sopprimere l’opposizione significa sopprimere la sovranità del popolo”. E non è un caso che negli ultimi tempi gli studi sullo statuto dell’opposizione, cioè sui poteri dell’opposizione, si vengano moltiplicando sempre di più.
I pericoli totalitari insiti nel principio maggioritario assoluto oltre che l’impraticabilità, perlomeno nei paesi di grandi dimensioni, di continue consultazioni referendarie, hanno spinto dunque le democrazie occidentali ad adottare il principio maggioritario limitato, nel quale gli istituti di democrazia diretta rappresentano, o almeno dovrebbero rappresentare, strumenti eccezionali, dal momento che la funzione legislativa è attribuita in via ordinaria al Parlamento.
Qui i problemi però si complicano in quanto il Parlamento è un organo ambivalente, dotato di una duplice funzione: da un lato infatti esso è organo di rappresentanza politica del corpo elettorale, all’interno del quale l’opposizione è elemento essenziale e permanente, dall’altro è organo di decisione, ossia di realizzazione della volontà politica della maggioranza. Questa ambivalenza si rivela nella necessità di operare continui compromessi, evidenti anche ad una lettura superficiale dei Regolamenti parlamentari, volti a consentire alla maggioranza di realizzare il proprio programma politico, e alla minoranza di far sentire la propria voce di dissenso, ostacolando gli intenti della maggioranza. La democrazia, quindi, non è semplice regola di maggioranza. La maggioranza ha il diritto di prevalere nei limiti dei diritti delle minoranze, cioè rispettandole. Il principio maggioritario si lega inestricabilmente alla concezione garantista della democrazia.
Non esistono, perciò, nel mondo occidentale, in cui vi è sempre il problema della tutela della libertà e delle libertà, ordinamenti in cui il principio maggioritario abbia vigore in senso assoluto, ovvero democrazie puramente maggioritarie. Così come non esistono democrazie puramente consensuali. Tutte le democrazie consolidate che conosciamo assicurano una certa ripartizione del potere fra soggetti e organi diversi, oltre alla garanzia dei diritti e delle libertà dei cittadini e dei gruppi. Non a caso la forma di governo delle democrazie occidentali si caratterizza come governo a opposizione garantita.
Vero è, tuttavia, che in tutte le democrazie occidentali cui abbiamo fatto riferimento, l’esecutivo è scelto dalla maggioranza. Ma qui il problema non risiede tanto nel valore attribuito al principio maggioritario come regola per decidere chi sarà il titolare del potere esecutivo, ma piuttosto nella distinzione, introdotta a suo tempo da Maurice Duverger, tra democrazie immediate e democrazie mediate. Vi sono infatti democrazie in cui questa maggioranza si determina direttamente in seno al popolo (ove cioè sarà la maggioranza del popolo a scegliere l’esecutivo) e democrazie, invece, in cui questa scelta è mediatizzata da un collegio eletto dal popolo (si tratta dunque delle cosiddette democrazie mediate, in cui il popolo delega i propri rappresentanti a scegliere l’esecutivo in un momento successivo). Qui, dunque, il problema non è tanto quello della valenza del principio maggioritario, quanto piuttosto il fatto che sia il popolo a scegliere immediatamente l’esecutivo: vediamo infatti che quello che noi riteniamo essere il principio maggioritario si lega piuttosto al cosiddetto principio plebiscitario. Un fenomeno che si è reso più evidente nel secondo dopoguerra, con la crescente personalizzazione del potere, per cui le masse popolari possono identificare la persona, il leader dotato di grande visibilità al quale intendono conferire il potere. E, per converso, possono individuare il soggetto al quale far risalire la responsabilità dell’esercizio di questo potere. Da tutto questo risulta perciò come tra principio maggioritario e principio plebiscitario ci sia uno stretto legame, un intersecarsi inscindibile, per cui nei paesi di democrazia occidentale come Stati Uniti, Francia, Gran Bretagna, Germania e Spagna, i cittadini sono chiamati a decidere chi li governerà nell’immediato futuro e con quale programma.
A questo punto sorge spontanea una domanda: attraverso quali meccanismi formali si può realizzare tutto ciò e quali sono le forze e le condizioni che determinano il funzionamento in senso maggioritario o plebiscitario di meccanismi formali, in origine predisposti per un funzionamento del tutto differente?
Cominciamo dall’Europa, evidenziando subito come non tutti i regimi parlamentari del vecchio continente funzionino secondo lo schema maggioritario: molti funzionano ancora secondo lo schema della democrazia mediata, ossia lo schema che taluni chiamano consociativo. Il funzionamento dei regimi parlamentari secondo lo schema maggioritario dipende da una serie di fattori: dalla legge elettorale, dal cosiddetto sistema dei partiti, dalle condizioni della società e dalle diverse fratture che in essa si sono determinate, oppure da contingenze politiche più o meno ripetibili.
Il caso più eclatante di sistema maggioritario operante secondo lo schema maggioritario è quello del Regno Unito, in cui, in seguito all’adozione del cosiddetto plurality system, si elegge nelle diverse circoscrizioni elettorali un solo rappresentante ai Comuni (che è un po’ quello che è stato introdotto in Italia: in ogni collegio, cioè, viene eletto colui che ha preso più voti). Chi riceve il maggior numero di voti viene eletto. Due o più partiti si affrontano nel corso della tornata elettorale guidati dai rispettivi leader e uno dei due – da solo o coalizzato con altri partiti – finisce inevitabilmente per conquistare la maggioranza assoluta dei seggi alla Camera dei Comuni. Il leader di tale partito e di tale coalizione viene immediatamente incaricato di formare il governo e attua l’indirizzo in base al quale ha chiesto il consenso agli elettori attraverso la propria maggioranza a Westminster. E ciò grazie anche a una disciplina di partito abbastanza ferrea assicurata dalle cosiddette whips, ovvero delle fruste, talché in questi casi la componente plebiscitaria nel funzionamento del sistema è rilevantissima, anche se mediata dal partito. Il governo diventa, nel sistema inglese, il vero comitato direttivo del Parlamento e il Parlamento funziona sotto la direzione del governo. C’è quindi un’inversione di rapporto tra governo e Parlamento: mentre prima era il governo a ricevere le direttive dal Parlamento, oggi con l’avvento dei partiti è il Parlamento che finisce per ricevere delle direttive dal governo. D’altro canto il sistema scoraggia la formazione dei partiti minori, per cui le formazioni intermedie – e pensiamo ai liberali, oggi socialdemocratici – sono inevitabilmente sottorappresentati alla Camera dei Comuni.
La verità è però che l’ordinamento inglese costituisce un unicum nel panorama mondiale. E qui mi sovvengono alcune pagine felicissime di un grande maestro del diritto costituzionale, Costantino Mortati, in cui l’autore dimostra che la possibilità che un sistema elettorale come quello inglese funzioni è legata a una serie di condizioni assolutamente irripetibili in quasi ogni parte del mondo. Dunque, la possibilità per il governo di realizzare senza ostacoli il proprio programma in Gran Bretagna poggia su tre basi:
1.    la limitatezza del programma alla sola sfera economico-sociale, essendosi superate in Inghilterra tutte le altre fratture che sussistono nella società civile;
2.    la necessità che per le questioni impreviste si proceda o con decisioni concertate con l’opposizione o attraverso una nuova consultazione elettorale che faccia decidere il popolo;
3.    la sostanziale concordanza di tutte le forze politiche in ordine al rispetto delle regole non scritte su cui il sistema si fonda.
Questo ha fatto sì che l’opposizione inglese divenisse, come si dice in gergo, parlamentare, leale, alternativa e unica, proprio perché basata su un bipartitismo radicato nella stessa società civile. E ciò ha consentito che il ruolo dell’opposizione venisse sancito, fin dal 1937, anche attraverso la corresponsione di un’indennità al suo capo e attraverso il riconoscimento dello shadow cabinet, modellato nella sua composizione e nel suo funzionamento sul governo in carica. Il riconoscimento istituzionale per il quale il capo del maggiore partito d’opposizione ha il titolo formale di Her Majesty’s Leader of the loyal Opposition è ormai caratteristico della legislazione inglese.
Ma forse qualcuno di voi può pensare che l’intervento nelle Falkland sia stato deciso da Margaret Thatcher senza neanche avvisare o consultare il leader dell’opposizione? Senz’altro no. Altrimenti ci sarebbe stata una forte richiesta di elezioni anticipate.
Come è noto l’opposizione in Inghilterra partecipa in modo determinante all’assunzione di una serie di decisioni rilevanti, e principalmente alla nomina dello speaker della Camera dei Comuni, che è generalmente un esponente del partito di opposizione, scelto di concerto fra il capo del partito di opposizione e quello del partito di maggioranza. E la posizione presa è di assoluta imparzialità, al punto che si parla addirittura di una magistratura super partes. Quando poi si ripresenta alle elezioni, sempre che decida di ripresentarsi, c’è una convenzione per cui nessun altro si presenta nel collegio elettorale in cui si presenta lo speaker della Camera dei Comuni.
L’opposizione in Inghilterra, inoltre, partecipa al lavoro delle commissioni permanenti, i cosiddetti standing committees, la presidenza di un certo numero delle quali è attribuita proprio ai suoi esponenti. Sicché i progetti di legge sottoposti all’Assemblea, quando non sono strettamente legati all’indirizzo politico governativo, sono il frutto di un’ampia concertazione fra esponenti di maggioranza ed esponenti di opposizione. E non sono infrequenti i casi in cui ufficialmente i parlamentari sono lasciati liberi nel proprio voto dalla disciplina di partito.
L’opposizione, poi, svolge un rilevante ruolo nella programmazione dei lavori, che viene concordata behind the speaker’s chair, ossia dietro la sedia dello speaker, alle sue spalle, anche se nella programmazione dei lavori la priorità viene data massicciamente agli affari dell’esecutivo. Il tempo per i cosiddetti private members bills è abbastanza scarso, però è vero che vi sono alcuni giorni di discussione riservati all’opposizione, il cui leader ha diritto di replica al discorso della corona. In una particolare seduta, massicciamente ripresa dalle televisioni, c’è il discorso della corona redatto dal primo ministro e immediatamente dopo prende la parola il leader dell’opposizione, che presenta il proprio programma alternativo. E non solo: in Inghilterra sono ampiamente trasmesse dalle televisioni le sedute della Camera dei Comuni, durante le quali si svolge il cosiddetto question time: si tratta, cioè, di un confronto diretto tra il leader della maggioranza, ovvero il primo ministro, e il leader dell’opposizione, i quali, senza testi scritti, si dicono ciò che devono dirsi di fronte a tutto il popolo inglese (in Inghilterra è infatti garantito un particolare controllo sia degli spazi radiofonici che di quelli televisivi).
Per chiudere il discorso sull’opposizione inglese, la valutazione che gli studiosi ne fanno è sì quella di un’opposizione debole quanto alla capacità di imporre alla maggioranza le proprie scelte, ma è anche quella di una opposizione molto visibile da parte del corpo elettorale: in Inghilterra sarebbe inconcepibile che parlando un esponente della maggioranza non parlasse, nel corso della stessa seduta o trasmissione televisiva, un esponente dell’opposizione.
Infine se è vero che il sistema elettorale maggioritario a turno unico può favorire l’affermazione di piccoli partiti di ispirazione nazionalista, è anche vero che il Regno Unito ha dimostrato un’eccellente capacità di ammortizzare tali istanze autonomistiche, come è dimostrato dalla recente istituzione, in Scozia e in Galles, di assemblee legislative dotate di competenze limitate.
È ancora presto per valutare gli sviluppi della “devolution”, ma sicuramente l’ordinamento costituzionale britannico ha dato prova di una notevole capacità di adattamento, consentendo al Regno Unito di conservare, anche grazie al trasferimento delle competenze, il suo tradizionale sistema bipartitico nel Parlamento di Londra.
Ma vi sono anche paesi, come la Spagna e la Repubblica Federale Tedesca, in cui la scelta diretta dell’esecutivo da parte dell’elettorato si realizza malgrado la presenza di un sistema non più bipartitico, come quello inglese, bensì pluripartitico. In Spagna e in Germania sono stati introdotti alcuni correttivi al sistema elettorale proporzionale, che fanno sì che l’effetto di atomizzazione prodotto dalla cosiddetta proporzionale venga in qualche modo ridotto. Sicché in questi due paesi si affrontano due coalizioni di partiti, o due partiti principali, che hanno a capo un leader riconosciuto e visibile. Qui vige una legge elettorale proporzionale per così dire maggioritarizzata.
Tutti sapete che in Germania c’è il sistema del doppio voto, cui si aggiunge la clausola di sbarramento, per cui la formazione politica che non raggiunga il 5% non può essere rappresentata in Parlamento. Sicché attraverso questi due meccanismi l’intero sistema elettorale favorisce il costituirsi di due coalizioni partitiche che si affrontano l’una contro l’altra. A questo si deve aggiungere anche il divieto di costituzione di partiti antisistema, che ha evitato il polarizzarsi della lotta politica sulle estreme e ha reso sostanzialmente omogenee le due coalizioni che si affrontano.
Alla riduzione artificiale dei partiti nelle aule legislative – oggi sono cinque – si accompagna l’istituto della sfiducia costruttiva, che non permette al Parlamento di sfiduciare il governo in assenza di una maggioranza assoluta favorevole alla costituzione di un ministero di ricambio. Il che costringe l’opposizione a organizzarsi in modo da presentare un’alternativa idonea a sostituire la compagine governativa e allo stesso tempo rafforza considerevolmente la posizione del cancelliere federale e il vincolo che unisce i partiti della coalizione che lo sostiene.
Nel sistema tedesco la garanzia è costituita dalla struttura federale del paese. L’esecutivo federale si limita ad avere competenza in pochissime materie, mentre il resto, ovvero l’esecuzione di tutte le leggi federali, avviene in base al principio della Bundesexecution, da parte dei Länder, dove la maggioranza può essere diversa da quella del governo federale. E ciò si riflette poi nel ruolo di contropotere svolto dal Bundesrat, cioè dalla Camera, in cui i singoli Länder sono rappresentati.
Il Bundesrat, in molti periodi della storia della Repubblica federale tedesca, si è in un certo senso contrapposto al Bundestag. Attualmente il Bundesrat vede una maggioranza socialdemocratica verde, mentre il Bundestag ha una maggioranza cristiano-democratica. Da cui la necessità che le due Camere dialoghino fra loro e trovino momenti di accordo. E che lo stesso, quindi, valga per le due principali coalizioni.
Non deve essere poi trascurata la funzione di garanzia forte che nel sistema tedesco svolge la Corte Costituzionale, anche perché vi è la possibilità per le opposizioni di ricorrere direttamente a essa. Anche in Germania vi sono una serie di istituti che garantiscono una presenza dell’opposizione negli organi parlamentari, così come avviene in Inghilterra: è possibile, ad esempio, che in Germania il presidente del Bundestag sia un esponente del partito di opposizione, perché in genere vige la regola che a presiedere il Bundestag venga eletto un esponente del partito di maggioranza relativa, ossia del partito che ha il maggior numero di seggi, e non del partito di maggioranza governativa. Lì, poi, l’opposizione ha una serie di presidenze di commissioni di controllo e garanzia e può chiedere l’istituzione di una commissione d’inchiesta.
È così anche il sistema spagnolo, il quale però si fonda su una diversa idea: ossia costituire circoscrizioni elettorali molto piccole nelle quali, proprio perché c’è una ripartizione dei resti attraverso il metodo D’Hondt, sono penalizzati sostanzialmente i partiti minori. E infine c’è la clausola di sbarramento, che impedisce nelle grandi circoscrizioni elettorali, come Madrid e Barcellona, di rappresentare i partiti sotto il 3%. Anche il sistema spagnolo funziona con il meccanismo del primo ministro e, quindi, prevede la sfiducia costruttiva e la votazione iniziale del primo ministro, il quale diventa poi il vero capo della compagine governativa.
Nell’alternativa tra sistema parlamentare e sistema presidenziale, si pone il cosiddetto sistema misto, il cui prototipo più celebrato è quello della quinta Repubblica francese. Qui il presidente della Repubblica è eletto a suffragio universale diretto a doppio turno e, dotato del mandato popolare, condivide con il primo ministro – cui egli stesso conferisce l’incarico – la qualifica di capo dell’esecutivo. Il sistema francese è un esempio di esecutivo bicefalo. Tuttavia in Francia la vita del governo dipende anche dalla fiducia del Parlamento, che a sua volta è eletto con un sistema maggioritario a doppio turno, ma con una durata diversa rispetto a quella del presidente della Repubblica: cinque anni per l’Assemblea nazionale, sette per il presidente della Repubblica. E questo, come vedremo, ha un effetto abbastanza importante nel rapporto fra maggioranza e opposizione in Francia.
Il presidente della Repubblica francese rappresenta la nazione, ma può accadere che la maggioranza parlamentare sia diversa dalla maggioranza che ha determinato l’elezione del presidente della Repubblica. Tale situazione si è verificata per ben due volte sotto la presidenza Mitterand: la prima quando Mitterand fu costretto a chiamare Chirac a palazzo Matignon; poi, più recentemente, con Balladur a capo del governo. Una situazione, questa, che può originare, come detto, una grave impasse, la quale può risolversi o con un atto di forza del presidente della Repubblica, che scioglie le Camere, oppure con una forzata coabitazione in cui il capo del governo e il presidente della Repubblica devono necessariamente trovare un modus vivendi, come è avvenuto nel caso del governo Balladur.
Molto della funzionalità del sistema, quindi, dipende dal rapporto che si riesce a instaurare tra il presidente della Repubblica e il primo ministro e, come già accennato, dalla possibilità per il presidente della Repubblica di contare su una maggioranza parlamentare omogenea rispetto alla maggioranza popolare che lo ha eletto. Certamente in Francia c’è tutta una serie di meccanismi attraverso i quali si determina una forte preminenza dell’esecutivo sul Parlamento, come il voto bloccato, la posizione della questione della fiducia, l’indicazione dell’agenda dei lavori parlamentari o la riserva di regolamento. Ma vi è anche la possibilità che nelle due Camere si determinino maggioranze diverse, come già si è verificato (si pensi, ad esempio, alla funzione del Senato, presieduto da Alain Poher, di garanzia rispetto alla maggioranza gollista). Come d’altronde vi è la possibilità che siano diverse la maggioranza presidenziale e la maggioranza nelle Camere.
Queste due possibilità, già verificatesi peraltro nella realtà, determinano la necessità che i centri di potere in cui prevalgono forze politiche diverse dialoghino fra loro e trovino momenti di accordo. Pensate che talora, nella storia francese, è stato il Parlamento a costituire il momento di garanzia nei riguardi del presidente, mentre in altri casi è stato il presidente a costituire il momento di garanzia dell’opposizione nei riguardi della maggioranza parlamentare. Né d’altronde, dobbiamo trascurare il ruolo svolto dal Conseil Constitutionnel, ossia dall’organo che potremmo assimilare alla nostra Corte Costituzionale, anche se esso, completamente assimilabile a una vera e propria Corte Costituzionale non è. Quest’organo si è ritagliato nel tempo una posizione sempre più forte nell’assicurare la funzione di garanzia fra le parti, tra maggioranza e opposizione.
Infine, passando agli Stati Uniti, occorre innanzitutto premettere che tale ordinamento, essendo stato concepito come un regime presidenziale basato su una rigida separazione dei poteri, ha sempre registrato una contrapposizione netta fra Capo dello Stato e Parlamento, con una spiccata indipendenza tra i due organi. Il regime americano, infatti, è giustamente considerato il prototipo della forma di governo presidenziale, nella quale il presidente viene eletto direttamente dal popolo e rimane in carica per quattro anni senza poter essere revocato dal Congresso. Al che fa riscontro l’impossibilità per quest’ultimo di essere sciolto dal presidente, l’elezione diretta del quale si realizza in modo fintamente mediato: infatti ciascuno dei cinquanta stati è chiamato ad eleggere i propri rappresentanti nel cosiddetto electoral college, cui spetterà in seguito la scelta del presidente. L’ultima volta, però, che la scelta del presidente degli Stati Uniti è stata fatta realmente dal collegio elettorale è stato nel 1824. Praticamente il sistema funziona così: si elegge un numero di rappresentanti proporzionale al numero di abitanti di ciascuno stato. Il principio che vige è the winner takes all, cioè il vincitore prende tutto. Il presidente viene eletto in base alla somma dei voti espressi dal collegio elettorale e diventa capo dell’esecutivo, come in tutti i sistemi presidenziali, con la facoltà di nominare liberamente tutti i propri collaboratori. L’unica eccezione è data dal vice presidente, il quale viene eletto con il presidente nel cosiddetto ticket presidenziale, che è frutto quasi sempre di alchimie interne ai due principali partiti. Ovviamente può avvenire che in seno al collegio elettorale non si raggiunga la maggioranza assoluta prescritta: in questo caso il presidente è scelto dalla Camera dei Rappresentanti, mentre il vice presidente è eletto dal Senato. E può avvenire anche – ed è il caso di Ford – che diventi presidente una persona che non ha mai fatto parte del ticket presidenziale: Ford, infatti, come si ricorderà, venne nominato vice presidente dal presidente Nixon in seguito alle dimissioni di Spiro Agnew, per poi diventare presidente degli Stati Uniti quando anche Nixon dovette dimettersi.
Congresso e presidente sono assolutamente indipendenti l’uno dall’altro: al primo spetta la funzione legislativa, al secondo la guida dell’esecutivo. Tuttavia, per il principio dei checks and balances, ossia dei pesi e contrappesi, un potere può arrestare l’altro. Il primo, cioè il Congresso, può incriminare i più alti funzionari dell’amministrazione e lo stesso presidente con l’impeachment, nonché condizionare la nomina dei più stretti collaboratori presidenziali; mentre il secondo, il presidente, può apporre in varie forme il veto alle leggi, ostacolandone l’ulteriore iter, con l’avvertenza che il veto può essere superato con un voto dei due terzi di ciascuna Camera (una quota, però, difficilmente raggiungibile, tanto è vero che la percentuale di veti presidenziali superati si aggira intorno al 10%). D’altro canto, però, negli Stati Uniti anche il presidente, se intende far passare una legge, è costretto ad un lavoro di contrattazione continua e defatigante, non tanto con il gruppo di opposizione, ma, addirittura, con ogni singolo parlamentare. Uno per uno.
Se si leggono i testi di diritto costituzionale americano, si vede che nel sistema di quel paese, anche per quanto concerne i due più grandi poteri del presidente, ovvero la politica estera e il war power, vi è un continuo braccio di ferro tra Parlamento e presidente. Uno dei meccanismi più frequenti per superare il braccio di ferro è rappresentato dal fatto che il presidente consulta i più importanti parlamentari della Commissione Esteri di Camera e Senato. Oppure, alcune volte, il Congresso cerca di superare il war power del presidente tagliando i fondi a disposizione: lo scontro, quindi, si determina al momento dell’approvazione del bilancio. Chi era maestro in quest’opera di contrattazione, in quest’opera di bastone e carota nei confronti dei parlamentari di tutti i partiti, era Ronald Reagan, che aveva una particolare capacità psicologica di trattare con i parlamentari del proprio partito e di quello avversario.
Ciò che determina questa situazione è il fatto che i partiti americani non sono dei partiti strutturati come i nostri, ma sono delle mere macchine elettorali. Si dice generalmente che un repubblicano del nord è molto più simile a un democratico del sud di quanto non lo possa essere un democratico del nord, oppure un repubblicano del sud è molto più simile a un democratico del nord e così via. Con questo voglio dire che queste macchine elettorali si aggregano solo nel momento delle elezioni e una volta concluse queste ultime, ognuno va per la sua strada.
Alcuni costituzionalisti scrivono addirittura che gli Stati Uniti sono il paese in cui il sistema istituzionale è basato sul conflitto e dove ogni istituzione tende inevitabilmente a diventare centro di potere a sé. Prendiamo l’esempio delle Camere. I costituzionalisti americani avvertono di non immaginare i due rami del Parlamento americano come quelli italiani, ovvero come assemblee in qualche modo omogenee. Le assemblee, sostengono infatti gli americani, sono le occasionali riunioni di tutte le commissioni, mentre i reali centri del potere sono le singole commissioni, nelle quali, ad esempio, si svolge il lavoro di lobby. D’altronde, se è vero che esiste una regola non scritta, in base alla quale il Senato, al momento della consultazione, non fa la scortesia di negare il parere favorevole al presidente, è anche vero che il presidente, a sua volta, non nomina mai, per esempio, i giudici locali senza consultare il senatore eletto nella zona cui la nomina fa riferimento: quale che sia il partito cui il senatore stesso appartenga. E se il senatore locale dovesse non accettare quel candidato, anche gli altri senatori voteranno no. C’è stato un caso, a tale proposito, in cui è stato negato il parere favorevole a una nomina del presidente perché il senatore del luogo disse apertamente che il candidato indicato gli era personalmente antipatico.
Quel che è certo comunque, è che il sistema statunitense è l’unico fra i regimi presidenziali che abbia dato luogo a una democrazia stabile e consolidata. Se pensiamo che gli stati dell’America latina sono generalmente retti da regimi presidenziali, si possono facilmente constatare i limiti di un sistema che richiede particolari condizioni per attecchire e funzionare adeguatamente.
Se alla luce di queste esperienze internazionali si esamina l’attuale situazione politico-istituzionale italiana, è difficile non ricavarne una sensazione di inadeguatezza e di delusione.
L’introduzione di un sistema elettorale largamente maggioritario, che nelle intenzioni dei suoi promotori avrebbe dovuto condurre ad una semplificazione del sistema dei partiti e conseguentemente a maggioranze parlamentari più stabili non sembra infatti aver raggiunto apprezzabili risultati, dal momento che il numero dei gruppi parlamentari è addirittura aumentato nelle ultime legislature.
Certamente la XIII legislatura ha segnato una forte spinta verso il bipolarismo, testimoniata già durante la campagna elettorale, dalla riduzione del numero medio dei candidati per collegio e da una spiccata tendenza alla personalizzazione della politica. Le novità della consultazione elettorale sono state evidenziate anche dalla nuova prassi adottata dal Presidente della Repubblica che, in occasione delle consultazioni per la composizione del governo, ha ricevuto al Quirinale non i rappresentanti dei singoli partiti, ma le coalizioni che si erano presentate come tali davanti all’elettorato.
Ciononostante però, come nel 1994, gli accordi elettorali non sono stati in grado di attenuare le differenze politiche tra le forze della coalizione, mentre il clima di esasperata contrapposizione tra maggioranza e opposizione solo di rado ha consentito l’incontro delle forze politiche rappresentate in Parlamento su soluzioni di ampia convergenza.
Non ritengo di potermi spingere in un’analisi più puntuale delle vicende politiche di questi ultimi anni. Mi sembra tuttavia evidente che la “transizione” italiana verso un sistema politico dotato di maggiore stabilità è ancora ben lungi dal potersi considerare conclusa.
Sembra dunque opportuno condurre un’analisi approfondita delle difficoltà che il nostro paese ha incontrato nell’applicazione del sistema elettorale maggioritario. Esse possono a mio giudizio essere ricondotte ad un triplice ordine di motivazioni: costituzionali, politiche e sociologiche.
Sotto il primo profilo non si può non concordare con Mario Patrono quando ricorda che la nostra Costituzione è stata pensata nel secondo dopoguerra, innanzitutto allo scopo di favorire il dialogo tra culture politiche lontanissime e avverse. In un clima di fortissima contrapposizione ideologica, ancora segnato dalle violenze della guerra e dal ricordo della dittatura, non stupisce che i padri costituenti abbiano cercato soprattutto di smussare i conflitti tra le forze politiche, facendo del Parlamento il baricentro delle decisioni più importanti, a discapito dell’istituzione “Governo”. In questa stessa chiave deve essere letta anche l’altra scelta, fatta dai costituenti, di assegnare ai partiti il ruolo di “garanti dello sviluppo democratico”.
Se ciò è vero, occorre però al contempo ricordare che il testo della Costituzione del 1948 non era, e non è, incompatibile con la democrazia maggioritaria. Sono stati piuttosto i caratteri della società italiana, la sua cultura politica e le esigenze del sistema dei partiti a determinare una forma di governo a spiccata tendenza assemblearistica, fondata sul multipartitismo esasperato e sulla cronica debolezza del potere esecutivo.
Soccorre a questo proposito la distinzione mortatiana tra “Costituzione formale” e “Costituzione materiale”, o per dirla con le parole di Patrono, tra documento costituzionale e Costituzione. Come è noto infatti a tutti i cultori di discipline giuridiche, ogni disposizione normativa, e soprattutto le disposizioni costituzionali, consentono spesso una pluralità di interpretazioni. La “Costituzione materiale” allora, o Costituzione reale è quella tra le possibili letture del testo scritto che consiste nell’insieme delle prassi interpretative e applicative cresciute a ridosso del documento costituzionale. Tale prassi però perderebbe qualunque ragion d’essere in presenza di un sistema maggioritario “a regime”, fondato su due solidi schieramenti contrapposti.
Connesso a tale questione è il ruolo giocato dai Regolamenti parlamentari, il quale è tanto maggiore quanto più sintetica è la disciplina costituzionale in ordine al Parlamento e agli aspetti procedurali dell’attività legislativa. Tale è appunto il caso dell’ordinamento costituzionale italiano, nel quale i Regolamenti parlamentari hanno avuto un’influenza decisiva nel determinare la debolezza del Governo in Parlamento, accentuando i caratteri assemblearistici del sistema.
Per tale ragione il Regolamento della Camera dei deputati ha subito nell’attuale legislatura numerose correzioni, volte appunto a migliorare la funzionalità dell’organizzazione parlamentare nella nuova ottica di “democrazia maggioritaria”.
Dal punto di vista politico, pur senza entrare nel merito del dibattito, non si può fare a meno di considerare che ampie forze della società italiana guardano con diffidenza, se non con aperta ostilità, al principio maggioritario, considerandolo un corpo estraneo al “carattere” nazionale.
Da un lato infatti, vi è il timore che i gruppi sottorappresentati in Parlamento possano fuoriuscire dalle regole di convivenza democratica, dall’altro è ancora molto forte nel nostro paese la paura del “tiranno”, soprattutto in quelle generazioni che hanno avuto esperienza diretta del regime fascista.
Di qui, come osserva Patrono, “l’apparente paradosso di voler mantenere viva e vitale la cosiddetta democrazia consociativa anche dopo abolita la proporzionale” (che pure sono in molti a rimpiangere), cercando di convertire l’attuale bipolarismo in un sistema tripolare, costituendo, tra le due estreme di destra e sinistra, un terzo grande polo centrale.
A questa tendenza d’altra parte se ne contrappone un’altra, decisa a vedere finalmente affermata la logica del maggioritario. Per i fautori del principio maggioritario il male da cui è affetta l’Italia non è la precarietà della democrazia, ma l’instabilità politica. Coerentemente con questa diagnosi essi cercano allora di rafforzare la governabilità, da un lato attraverso la cancellazione della residua quota di seggi attribuita con il sistema proporzionale nelle aule parlamentari e, dall’altra, attraverso un riordino delle istituzioni che passi per un cambiamento della forma di governo. Il modello cui ispirarsi è allora una forma politica di tipo presidenziale, “all’americana” o “alla francese”, allo scopo di bloccare il sistema politico sull’attuale assetto bipolare, rafforzando la coesione interna delle due opposte coalizioni.
Sotto il profilo sociologico infine, è innegabile che un buon funzionamento del modello maggioritario, quale si riscontra soprattutto nei paesi anglosassoni, sembra necessitare della presenza di alcuni presupposti, di cui l’Italia appare invece ancora piuttosto carente.
Innanzitutto il maggioritario funziona al meglio quando viene calato in una società civile libera, vitale e capace di autoregolarsi. Una società nella quale prevale un forte senso della libertà dei singoli e dei corpi intermedi, la cui attività si svolge in maniera quasi del tutto indipendente rispetto alle decisioni dei poteri pubblici.
Si tratta insomma di quelle autonomie nelle quali, già nella prima metà del XIX secolo, Tocqueville aveva individuato i fattori basilari del successo della democrazia americana.
L’autonomia della società civile rispetto all’azione dei pubblici poteri postula d’altro canto la necessità di un intervento piuttosto ridotto della “mano pubblica”, al contrario di ciò che avviene nelle società dove i benefici sono per lo più distribuiti dai partiti o dalle corporazioni.
Infine, dal momento che il maggioritario tende ad accrescere l’asprezza della lotta politica, esso funziona bene in quelle società nelle quali sono ridotte le differenze politiche tra destra e sinistra, sicché manca un contenzioso di legittimazione e l’alternanza alla guida del governo può avvenire senza eccessivi traumi. I due partiti o le due coalizioni tendono infatti a convergere verso il centro su una politica di moderazione.
Dopo aver brevemente indicato le difficoltà costituzionali, politiche e sociologiche che l’Italia ha incontrato nell’applicazione del principio maggioritario, può essere utile concludere l’esposizione indicando alcuni possibili rimedi a queste difficoltà, i quali rafforzino la funzionalità della nostra ancora giovane “democrazia maggioritaria”.
Poiché però non intendo entrare in valutazioni di natura politica, le mie osservazioni si limiteranno ad indicare alcune soluzioni di natura giuridico-costituzionale che, anche alla luce delle esperienze di altri paesi, potrebbero essere eventualmente adottate per migliorare l’applicazione pratica del principio maggioritario.
In primo luogo sarebbe opportuno realizzare una più efficace divisione dei poteri, così da evitare che il vincitore di una competizione elettorale possa impossessarsi delle “garanzie generali del sistema”, che vanno invece lasciate al di fuori dell’applicazione del principio maggioritario. Per realizzare questo obiettivo Patrono propone ad esempio di rafforzare la procedura di revisione costituzionale in relazione alla prima parte della Costituzione, mantenendo invece l’attuale procedura, più snella, per la modifica delle strutture organizzative.
In secondo luogo vanno certamente rivisti i diritti di chi governa e di chi controlla, consentendo agli uni di poter realizzare il proprio programma politico e agli altri di monitorare efficacemente l’attività del governo, criticando e ostacolando l’azione della maggioranza con gli strumenti del confronto democratico.
La formazione di maggioranza più stabile potrebbe essere realizzata, sul piano delle regole elettorali, sia attraverso l’attribuzione integrale dei seggi nelle aule parlamentari mediante il sistema maggioritario, sia conservando l’attuale quota proporzionale, che dovrebbe però essere attribuita come premio di maggioranza alla coalizione vincitrice nel confronto elettorale. Per evitare poi che la frantumazione delle coalizioni si verifichi ex-post nelle aule parlamentari, potrebbe essere aumentato il quorum necessario per la costituzione dei gruppi parlamentari, mentre l’introduzione della “sfiducia costruttiva”, secondo il modello tedesco, determinerebbe un più stabile sostegno della maggioranza all’azione dell’esecutivo.
Dovrebbe infine essere rafforzata la posizione del governo in Parlamento, così da garantire la certezza delle decisioni in tempi ragionevoli e congrui per la realizzazione degli impegni programmatici.
Dall’altra parte, i diritti dell’opposizione andrebbero rafforzati allo scopo di mettere la coalizione sconfitta nel confronto elettorale in condizioni di compiere un efficace controllo sull’attività della maggioranza e del potere esecutivo. Ciò potrebbe essere realizzato, sia consentendo all’opposizione parlamentare di sollevare la questione di legittimità costituzionale nei confronti delle leggi approvate dalla maggioranza, sia attraverso una disciplina più incisiva degli istituti di controllo politico e in particolare delle commissioni d’inchiesta.
Quale lezione possiamo infine trarre da questa nostra rapida analisi, a metà tra la politica e il diritto?
Se si vuole evitare che l’intreccio tra principio maggioritario e principio plebiscitario dia luogo a quella pericolosa degenerazione, sempre sullo sfondo, che è il cesarismo, occorre che norme, prassi, istituti si congegnino in modo da dare sufficiente spazio al principio rappresentativo, sviluppando tra l’altro un adeguato contropotere parlamentare rispetto al governo, espressione della diretta e maggioritaria investitura popolare.
È il principio rappresentativo che consente agli eletti di perseguire una propria visione del bene comune, con sufficiente distacco da quella che Ernst Fraenkel chiamava la volontà popolare empirica ed episodica. E al Parlamento, perciò, spetta di essere il luogo ove si possono conseguire risultati che il governo, per sua natura, non può ottenere: una libera e pubblica discussione, il controllo della democrazia, la raccolta e la ponderazione delle istanze dei cittadini. Il luogo, infine, in cui la fedeltà al Governo, cioè all’indirizzo politico approvato dalla maggioranza dei cittadini, deve coesistere con la capacità di confezionare le leggi in totale emancipazione dall’esecutivo. Il dosaggio di principio plebiscitario e principio rappresentativo, di principio maggioritario e principio garantista consente ai diversi sistemi costituzionali di ben funzionare. Esso è frutto di un travaglio attraverso il quale sono passati diversi popoli e dal quale noi neppure per il futuro potremo sottrarci.
 
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